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7/1/2017

Francis Yin
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华盛顿的第一大产业

游说并不是美国政治的成文制度，但是美国民主体制中的院外游说活动由来已久。早在美国独立后的第一届国会中就已经出现了游说活动。由于说客不是国会和政府部门的正式成员，他们通常不能进入会议室和议事大厅，只能在国会和政府大楼的走廊上活动，因此走廊（lobby）这个单词就成了游说活动的英文名，从事游说活动的人士也因此被称为lobbist。

通常而言，在华盛顿院外游说行业活动的角色主要有公关公司、律师事务所以及大公司、利益集团的代表处。广义上，从事政策分析和研究的思想库和研究机构也会发挥政治游说的功能，但是他们主要不是依靠收取代理游说费来谋生的，因此不算职业游说机构。职业游说是靠从事政治代理活动来牟利的。从功能和角色上，游说人士与经济社会中的代理人、经纪人或民间所称的“掮客”没有多大的区别，只不过后者是在市场活动中获利，而前者是在政治领域中渔利。

院外游说与美国的利益集团政治密不可分，是美国特定的政治结构与政治文化催生的一对双生子。在政治结构上，美国缺乏功能完备的政党体制。与世界其他国家的政党相比，美国的政党只是一个选举的工具，并没有系统的政治纲领、严密的组织和纪律，因此无法发挥联系群众进行政策沟通的功能。美国政党的这一功能缺失实际上是由利益集团来填补的。而美国政治文化中根深蒂固的结社传统又为利益集团政治提供了滋生的土壤。

19世纪30年代，法国学者托克维尔在其著名的《论美国的民主》当中写到：“美国人不论年龄多大，不论处于什么地位，不论志趣是什么，无不时时在组织社团……在法国，凡是创办新的事业，都由政府出面；在英国，则由当地的权贵带头；在美国，你会看到人们一定组织社团。”

利益集团和院外游说得到了美国宪法第一修正案的认可和保护。宪法第一修正案虽然没有明确提到游说活动，但明文保护“人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利”。游说最初就是民众向政府请愿的一种形式。在交通和通信不发达的过去，代理的游说活动还有助于降低民众与政府沟通的成本。

华盛顿院外游说活动虽然由来已久，但这项产业蓬勃兴起的根本推动力量是美国政府职能的扩张。19世纪到20世纪初，华盛顿的职业游说人士加起来不过寥寥百人，主要业务是参与选举后的分官鬻爵和政治分肥。20世纪30年代，罗斯福的“新政”导致了联邦政府管制能力和范围的扩张，相应地吸引了各大产业集团、公司对政府政策的注意力。院外游说的队伍的扩大、影响力的扩展也引起社会的注意，尤其成为20世纪上半叶美国“进步主义”运动的眼中钉。1946年，美国国会出台了第一部规范游说活动的法律，对政治游说的范围、形式和手段进行了限制。

20世纪60年代，随着美国联邦政府机构和职能的大规模扩张，华盛顿的院外游说也迎来了大发展的时期。到80年代初，从事院外游说的人数从数千人迅速扩大到3.5万，号称美国首都华盛顿的“第一产业”。名列《财富》榜前500名的美国大公司悉数设立了自己在华盛顿的代表处。其中，与美国国防事业密切相关的军工企业，如波音、洛克希德－马丁等公司在华盛顿代表处的工作人员有数百人之多。

edited by francis on 7/1/2017

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